Le plan local d'urbanisme : faire appel à un avocat pour vos démarches

En France comme dans la plupart des pays, la construction et l'aménagement du territoire sont régis par des règles précises fixées par les différents documents relatifs à l'urbanisme. Le plan local d'urbanisme, ou PLU, joue un rôle majeur dans ce contexte. Il indique toutes les règles d'urbanisme à respecter au niveau local (commune ou intercommunalité). Il sert notamment de base pour la délivrance des permis de construire. C'est pourquoi il fait souvent l'objet de contentieux nécessitant l'intervention d'un avocat en urbanisme.

Qu'est-ce que le plan local d'urbanisme ?

Le plan local d'urbanisme (PLU) est un ensemble de documents fixant les règles d'occupation des sols et d'aménagement sur le territoire d'une commune, d'une communauté de communes, d'une communauté urbaine ou d'une communauté d'agglomération. Il découpe le territoire en différentes zones qui ne sont pas soumises aux mêmes contraintes.

Le PLU est établi par la municipalité, et régit notamment la délivrance des permis de construire et des autorisations de travaux. Ce document reste relativement récent, puisque ce n'est qu'à partir de la loi SRU de décembre 2000 qu'il a progressivement remplacé le plan d'occupation des sols (POS).

Quel est le but d'un PLU ?

Le PLU a été créé pour garantir un développement urbain harmonieux. Il définit notamment les zones constructibles et les zones non constructibles, ainsi que les règles en matière architecturale. Mais son rôle est bien plus vaste, puisqu'il impose également des contraintes concernant les projets d'aménagement, ou encore les réseaux de distribution.

Le PLU est-il obligatoire ?

Une commune n'a aucune obligation de disposer d'un plan local d'urbanisme...elles sont toutefois extrémmement incitée à en approuver un puisqu'à défaut, elles ne peuvent plus délivrer de permis de construire comme elles le souhaitent ! Il doit impérativement couvrir tout le territoire de la commune. En raison des difficultés liées à l'établissement d'un tel document, il est fréquent que les petites communes n'en possèdent pas. Il est alors remplacé par un autre document d'urbanisme, la carte communale, sorte de PLU simplifié. La carte communale fixe principalement les zones constructibles et les zones non constructibles.

On recommande aux communes de se doter d'un PLU dès lors que la pression foncière est importante (zones touristiques, proximité des grandes agglomérations). En effet, le caractère constructible ou non constructible d'un terrain a une répercussion très importante sur son prix. Plus la pression foncière augmente, plus les prix augmentent, plus les préjudices éventuels sont importants, et donc plus les contentieux sont nombreux.

Il est également important de se munir d'un PLU pour les communes situées dans des zones protégées sur le plan environnemental ou architectural (parcs naturels, proximité d'un monument historique, littoraux...). En effet, les exigences en matière de protection de la nature ou de construction imposent de fixer des règles très strictes sur l'occupation des sols et les contraintes architecturales.

Le PLUi, plan local d'urbanisme intercommunal

En France, les décisions d'urbanisme se prennent de moins en moins au niveau des communes. En effet, celles-ci se regroupent progressivement en intercommunalités. Depuis 2013, elles ont la possibilité de se doter d'un PLUi, plan local d'urbanisme intercommunal. Cela permet une meilleure cohérence des règles d'urbanisme entre les différentes communes. Le PLUi vise également une rationalisation des politiques visant à limiter les impacts environnementaux et climatiques des activités humaines, notamment par le biais des PDU (plans de déplacements urbains).

Sur quelles bases le plan local d'urbanisme est-il établi ?

Le contenu et les modalités d'établissement du plan local d'urbanisme sont fixés dans le Code de l'urbanisme, notamment dans le titre 5 du livre Ier. Le PLU doit évidemment respecter les dispositions de ce code, mais également les règles fixées par de nombreux autres textes de loi : droit de l'environnement, droit de la santé, droit de la construction...

L'établissement d'un PLU est par conséquent une démarche complexe, qui implique des connaissances approfondies dans de nombreux domaines du droit. C'est pourquoi les municipalités et les intercommunalités ont tout intérêt à s'adjoindre les services d'un avocat spécialisé en droit de l'urbanisme.

Quels documents composent le plan local d'urbanisme ?

Le plan local d'urbanisme comprend un ensemble de documents complexes qui ont tous un rôle direct ou indirect à jouer dans l'examen des demandes de permis de construire et des projets d'aménagement du territoire.

Le rapport de présentation

Le rapport de présentation se compose de plusieurs éléments :

• Le diagnostic territorial, qui constitue en quelque sorte l'état des lieux de la commune sur différents plans : démographie, économie, emploi, équipements publics, mais également patrimoine historique, patrimoine naturel, climat, hydrologie, géologie...
• L'état initial de l'environnement, qui concerne les milieux naturels, la présence d'espèces animales ou végétales protégées, ou de zones naturelles particulières devant être préservées. Il dresse également un bilan de la qualité de l'air, de l'eau et des sols.
• Les orientations générales qui vont guider l'établissement du PADD et le zonage : définition des types de zones et des règles qui vont s'y appliquer.
• Les incidences prévisibles sur l'environnement : ce document explique en quoi le PLU va participer à la protection de l'environnement. Il contient obligatoirement un tableau d'évolution des surfaces qui indique combien d'hectares vont changer de destination, par exemple en devenant constructibles.
• La compatibilité légale du PLU : ce document démontre en quoi le PLU respecte les lois et réglementations en vigueur, notamment en ce qui concerne la protection du patrimoine et de l'environnement.

Le PADD, ou projet d'aménagement et de développement durables

Le PADD est un document qui précise les principes de développement de la commune en matière d'urbanisme, de logement, d'équipements, de transport... Cette projection concerne les 10 ou 20 prochaines années.

Dans le cadre d'une demande de permis de construire, le PADD est dit non opposable. Cela signifie qu'un refus de permis de construire ne peut être basé sur son contenu. Cependant, tout porteur de projet a intérêt à consulter soigneusement ce document, qui permet de prévoir les modifications futures du PLU. En effet, il peut lui donner des indications précieuses sur les projets futurs qui pourraient impacter son terrain : présence de nouvelles zones constructibles en bordure de terrain, projets d'aménagements à proximité...

De plus, le maire peut décider d'un sursis à statuer sur la demande de permis de construire dès lors que le contenu de celui-ci est de nature à compromettre la mise en œuvre future du PLU. Ce sursis n'équivaut pas à un refus de permis de construire, mais il a pour effet de reporter la décision finale à une date ultérieure. Cette possibilité de sursis à statuer ne s'applique que lorsque le PLU est en phase de création ou de révision.

Les orientations d'aménagement et de programmation

Ce document obligatoire fixe le cadre des futurs projets de développement urbain de la commune, par exemple en fixant des règles de protection du paysage en entrée de ville, ou en prévoyant de lutter contre l'insalubrité des bâtiments. Il peut être invoqué pour motiver un refus de demande de permis de construire.

Les plans de zonage

Les différents documents qui composent le PLU s'accompagnent de plans détaillés qui précisent le zonage. Ce sont ces plans qui permettent à un porteur de projet de vérifier le statut de la parcelle dont il est propriétaire, et les règles particulières qui s'y appliquent. Le zonage fixe différents types de zones :

• les zones urbaines, qui sont déjà partiellement construites et dont la desserte par les réseaux et équipements publics est assurée ;

• les zones à urbaniser, destinées à terme à devenir des zones urbaines ;

• les zones agricoles, ou les seules constructions possibles sont celles destinées à l'exploitation agricole ;

• les zones naturelles et forestières, par nature inconstructibles.

Le règlement

Le règlement du PLU fixe précisément les dispositions réglementaires applicables à chacune des zones : type de constructions possibles, limitations de l'utilisation des sols, desserte par les réseaux publics... Il permet donc de vérifier la légalité d'un projet en fonction de la zone qu'il concerne.

Lors de la création et des révisions du PLU, il est important d'être attentif à l'adéquation entre le règlement et les orientations fixées par le PADD. En effet, de nombreux PLU sont annulés au prétexte que les dispositions fixées par le règlement ne permettent pas de remplir les objectifs définis dans le PADD.

Les annexes

Les annexes du PLU sont constituées d'autres documents de nature à apporter des informations utiles : plan de prévention des risques, plan des réseaux d'eau potable et d'assainissement, zones où le droit de préemption de la commune peut être exercé...

Ces annexes doivent donc être considérées avec beaucoup d'attention par les porteurs de projets, puisque les informations qu'elles contiennent sont de nature à impacter la valeur d'un terrain ou la viabilité du projet à long terme.

La relation entre le PLU et le permis de construire

Le plan local d'urbanisme est le document de référence qui permet à un conseil municipal de statuer sur une demande de permis de construire ou d'autorisation de travaux. Les membres du conseil vont s'assurer que le projet concerne bien une zone constructible, et que l'aspect extérieur du bâtiment final respecte bien les règles fixées par le PLU : hauteur, couleur, matériaux utilisés, taille et forme des ouvertures...

La municipalité se base également sur le PLU pour délivrer les certificats d'urbanisme.

Il est très fortement recommandé de consulter l'ensemble du PLU avant tout dépôt d'une demande de permis de construire. Cette consultation peut se faire en mairie, à la préfecture ou à la sous-préfecture. Elle permet de vérifier que le projet s’inscrit bien dans le cadre fixé par le PLU. En effet, dans le cas contraire, la demande ne peut que recevoir une réponse défavorable.

Si un propriétaire veut réaliser un projet en contradiction avec le plan local d'urbanisme, il a dans certains cas la possibilité de contester celui-ci.

La contestation du plan local d'urbanisme et le rôle de l'avocat en droit de l'urbanisme

La création ou la révision d'un PLU peuvent avoir des impacts importants sur les projets en cours ou futurs sur le territoire concerné. Dans certains cas, les propriétaires qui s'estiment lésés peuvent contester le PLU. C'est le tribunal administratif qui est compétent pour statuer en la matière.

Le rôle de conseil de l'avocat en urbanisme dans l'élaboration du PLU

Les communes et intercommunalités peuvent recourir aux conseils d'un avocat en urbanisme pour la rédaction des différents documents qui composent le PLU. Celui-ci s'assure de l'aspect légal des dispositions, ainsi que du respect de la procédure. Cela permet à la commune de se préserver de certaines contestations.

Comment contester un PLU ?

Les habitants de la commune ou de l'intercommunalité concernée par le PLU ont la possibilité de le contester, de même que ceux des communes voisines. Sous certaines conditions, les associations peuvent également initier une contestation du PLU, par exemple au motif qu'il ne respecte pas l'environnement.

La contestation doit s'appuyer sur des vices de forme (non-respect de la procédure), des erreurs manifestes dans le zonage, ou encore la suspicion d'un abus de pouvoir du maire. Seul un avocat en urbanisme maîtrise suffisamment le PLU et toutes les procédures qui s'y rapportent pour permettre le succès d'une telle contestation.

L'intervention au stade de l'enquête publique

L'approbation d'un PLU est obligatoirement précédée d'une enquête publique, lors de laquelle un commissaire enquêteur recueille l'avis de toutes les parties prenantes. Un administré peut lui faire part de ses observations, pour tenter de modifier le projet de zonage ou le règlement avant approbation. Il a tout intérêt à se faire accompagner d'un avocat en urbanisme, qui rédigera un mémoire d'observation précisant les raisons de la demande.

Si elle aboutit, cette action permet d'éviter des contentieux longs et pénibles, aux conséquences financières parfois très lourdes pour l'administré à l'origine de la contestation.

Le recours contre la délibération approuvant le PLU

Une fois que le PLU a été approuvé, les administrés peuvent déposer dans un délai de deux mois auprès du conseil municipal un recours contre la délibération approuvent le PLU. Si cette procédure aboutit, elle a un effet rétroactif.

La contestation devant le tribunal administratif

Après expiration du délai de deux mois, ou en cas de refus de la municipalité d'examiner le recours, l'administré peut déposer une contestation devant le tribunal administratif. Au vu de la complexité et de la lourdeur des procédures, ainsi que du haut niveau de technicité exigé par une telle démarche, l'intervention d'un avocat spécialisé est indispensable.

Il examine tout d'abord le bien-fondé de la procédure, afin de s'assurer qu'il ne s'agit pas d'un recours abusif. En effet, dans ce cas, la personne à l'origine de la procédure s'expose à une amende qui peut être lourde.

Une fois la requête déposée devant le tribunal, l'avocat en urbanisme continue à assister son client jusqu'à la fin de la procédure, qui dure en moyenne 18 mois. Celle-ci peut aboutir à l'annulation du PLU, qui n'aura toutefois pas un effet rétroactif.

L'expertise du cabinet Ingelaere concernant le plan local d'urbanisme et sa contestation

Les avocats en droit public du cabinet Ingelaere travaillent au quotidien avec le PLU. Ils en maîtrisent tous les rouages, et connaissent parfaitement la jurisprudence en la matière. Cela leur permet d'apporter leur concours aux municipalités dans le cadre de l'élaboration du PLU, mais également de défendre les intérêts des administrés concernés par ce document. Leurs missions vont du simple conseil jusqu'à la représentation de leurs clients devant le tribunal administratif.