Le Projet d'Aménagement et de Développement Durable (PADD) est un élément incontournable du Plan Local d'Urbanisme (PLU ou PLUi). C'est un acte utilisé dans la gestion de l'espace urbain et dans bien d'autres situations. En effet, il présente les objectifs et les orientations générales en ce qui concerne le développement urbanistique, mais aussi économique, social et environnemental d'une commune ou d'une communauté de communes durant une période donnée (10 à 20 ans). Quels sont les éléments qui composent le PADD ? Dans quel cadre législatif s'inscrit-il ? Comment réussir sa rédaction dans le respect de la réglementation ? Ingelaere Avocats vous aide à répondre à toutes vos interrogations.
Il s’agit d’un document obligatoire qui informe les élus et les administrés dans le cadre de l’approbation d’un plan local d’urbanisme, visant à indiquer les souhaits de développement d’un territoire.
Il s’agit des grands principes de développements en termes d’urbanisme et de transports.
Le PADD est la bible du plan local d’urbanisme, c’est un document très intéressant puisqu’en le lisant, vous allez prendre connaissance des objectifs architecturaux et économiques que souhaite mettre en place la Commune vous concernant. A titre d’exemple, vous allez savoir quelles sont les zones qui seront destinés à être davantage bâties, et sous quelle forme architecturale. Vous allez également connaître les parties du territoire destinées à accueillir par exemple les décharges…ou les espaces agricoles.
C’est l’article L. 122-1-3 du Code de l’urbanisme qui fixe les objectifs du PADD :
Le PADD va également définir tous les outils qui vont être mis en œuvre dans un avenir proche afin de renforcer les communications, renforcer la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers.
Le projet d'aménagement et de développement durable prévu parle code de l'urbanisme dans le plan local d'urbanisme n'est pas directement opposable aux demandes d'autorisation de construire, cela veut dire qu’on ne peut pas vous refuser un permis de construire ou un certificat d’urbanisme opérationnel sur la base du PADD.
Le PADD est consultable d’une part en mairie, mais plus simplement sur internet.
En effet, toutes les communes et les communautés de communes doivent publier sur leur site internet leur PADD.
Par ailleurs, dans le cadre de la procédure d’élaboration d’un plan local d’urbanisme, le PADD est consultable lors de l’enquête publique avec les autres documents.
Conformément aux principes mentionnés dans le Code de l'urbanisme, il est question de définir les grandes lignes qui font partie des projets de développement futur du territoire de l'EPCI (Établissement public de coopération intercommunale) ou de la ville en question. Le projet d'aménagement et de développement durable du PLU communal ou intercommunal doit obligatoirement être lié au territoire couvert par ce dernier. Le dossier ne devra donc pas être composé de lignes directrices très généralistes. Les applications de ces dernières concernent n'importe quelle zone ou de principes dont les traductions ne sont pas représentées dans les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) ou dans les règlements.
L'objectif est d'exposer un dessein politique qui répond aux besoins et aux enjeux du territoire intercommunal ou communal. Il doit aussi être adapté aux outils dont dispose la collectivité. C'est d'abord le Code de l'urbanisme qui énonce les missions qui peuvent être assignées au PLU en termes de développement durable. Le PADD expose ensuite les orientations générales en rapport avec l'habitat, les transports, les déplacements, les communications numériques, les loisirs ainsi que le développement économique et commercial défini pour la commune ou l'EPCI.
L'élaboration de ce dossier s'inscrit dans la lutte contre la progression des surfaces urbanisées à la périphérie des villes afin d'assurer la modération de la consommation de l'espace. C'est un dossier qui définit les grandes lignes des aménagements urbains que les autres pièces du PLU comme le règlement ou les OAP se chargeront de décliner ensuite. Il sera énormément partagé avant l'établissement des règles qui devront être mentionnées au PLU. Pour être en accord avec la loi, le dossier devra faire l'objet d'un débat auprès de l'organe délibérant de l'EPCI ou au sein du conseil municipal (CM) dans le cas d'un PLU communal.
Pour rendre ce dossier plus compréhensible et faciliter son appropriation, il est important d'élaborer un document très concis et pédagogique. Les grandes explications concernant la politique derrière le dessein pourront être bien détaillées dans les OAP et autres documents de règlements de façon plus exhaustive. Les références ou les éléments de contextes seront limités au minimum nécessaire. Nous conseillons aussi l'utilisation d'un vocabulaire accessible en évitant de le surcharger d'expressions techniques ou juridiques afin de préserver la lisibilité pour le citoyen. Les OAP seront correctement ordonnées et hiérarchisées selon le projet territorial.
Des éléments graphiques peuvent être utilisés, notamment pour l'identification des zones qui seront concernées par les directives d'aménagement et de programmation. Il en est de même pour présenter les intentions et les projets sur le territoire du PLU. Pour l'ensemble de ces représentations, il faudra :
La légende qui accompagne les éléments graphiques mérite également une attention particulière. Elle peut être composée des expressions écrites des directives mentionnées pour ne pas qu'il y ait de mauvaises interprétations.
Le Code de l'urbanisme définit divers rôles pour chaque pièce du PLU. Annoncé par le rapport de présentation, le PADD est l'une des pièces maitresses du plan. En effet, il présente directement le dossier dans sa globalité en définissant les lignes directrices générales. Celles-ci vont figurer dans les autres documents opposables comme le règlement ou les OAP.
Les autres pièces du PLU doivent obligatoirement être constituées de déclinaisons des orientations du PADD pour maintenir un plan cohérent. La démarche consiste alors à effectuer une relecture de l'ensemble du dossier pour s'assurer que les intentions mentionnées ont effectivement leur traduction concrète qui permettra leur réalisation. Même s'il ne doit pas prêter à confusion avec le rapport de présentation ou encore les OAP, la limite avec ces derniers sera parfois difficile à appréhender d'une collectivité à une autre. En tant qu'élu, vous pourrez décider de mettre certains éléments à l'échelle de quartier dans le dossier si vous jugez ces principes fondamentaux, ou alors uniquement en OAP si vous voulez que les principes énoncés soient opposables aux autorisations d'occupation du sol.
Selon la pièce rédigée, faire certains rappels peut permettre de faciliter la compréhension du lecteur. En ce qui concerne le plan d'aménagement de développement durable, vous devez cependant préserver sa clarté et la distinction de la valeur juridique en évitant de rappeler des textes de loi, de compiler des textes de contexte, de diagnostic ou d'explication. Cela doit plutôt figurer dans le rapport de présentation. Vous devez aussi rester à l'échelle communale ou intercommunale en intégrant les aménagements de quartier ou de voiries qui pourront être l'objet d'OAP. Pour la rédaction de votre dossier, vous pouvez faire appel à notre cabinet d'avocats. Nous serons là pour vous accompagner dans vos démarches et la réalisation de ce dossier territorial.
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Le cadre législatif représente l'ensemble des textes juridiques qui soutiennent la création de ce dossier. Dans un premier temps, il faut se tenir uniquement aux domaines des aménagements urbains ainsi qu'aux dispositions qui sont de la compétence du PLU. Vous devez prendre en compte les objectifs mentionnés dans le Code de la construction et l'habitation pour les PLUi. Vous devez également déterminer les principes en vous basant sur le Code des transports lorsque le PLUi est conçu par un EPCI, l'autorité organisatrice de transports urbains. Les principales références législatives font état de trois lois.
Datant du 13 décembre 2000, le fondement de la loi Solidarité Renouvellement Urbain (SRU) est le développement durable des villes, mais aussi leur reconstruction. On peut citer parmi ses enjeux la mixité urbaine et sociale, la lutte contre la périurbanisation et l'utilisation non réglementée de l'espace, la protection de l'environnement et du paysage.
Créée le 2 juillet 2003, la loi Urbanisme et habitat (UH) vient modifier le Code de l'Urbanisme selon la volonté des élus locaux ainsi que trouver des solutions à la pénurie de terrain. L'idée est de réduire les limites imposées à l'urbanisation lorsqu'il n'y a pas de schéma de cohérence territoriale dans certaines zones. Elle précise aussi la portée du projet d'aménagement et de développement durable, faisant partie du PLU ainsi que le régime de la participation pour les voiries et réseaux.
La loi Grenelle II ou ENE pour l'Engagement National pour l'Environnement de 2010 met en place le PLU comme étant un nouvel outil pour éviter les gaspillages fonciers et garantir la gestion économe des sols.
En ce qui concerne le contenu, la définition des orientations générales doit se limiter strictement aux thématiques qui peuvent être abordées dans un PLU pour empêcher les éventuelles incohérences avec d'autres plans ou schémas. Avec la loi ENE, les compétences liées à l'élaboration d'un PLU intercommunal sont néanmoins renforcées, car il tient maintenant lieu de Programme Local de l'Habitat ou encore de Plan de Déplacements Urbains lorsque l'EPCI concerné est également Autorité Organisatrice des Transports Urbains (AOTU).
Dans ce contexte, la constitution du PADD et des OAP doit se faire de sorte que le PLU tienne lieu des plans et programmes. Il sera alors question de ne pas mentionner les politiques qui ne sont pas du domaine des aménagements urbains en général comme les politiques culturelles ou d'animation.
Ce dossier est considéré comme une référence de la politique publique d'urbanisme. Grâce à lui, le citoyen pourra entrer en possession de données simplifiées et synthétisées sur le projet communal ou intercommunal. C'est un dossier qui doit être simplifié pour assurer la clarté des échanges et des débats au niveau du CM. Il doit également permettre aux administrés de prendre connaissance des engagements annoncés par les élus et de vérifier leur mise en œuvre effective.
La rédaction qui doit se faire en respectant les principes de clarté et de concision peut être particulièrement complexe pour les élus municipaux. Dans la pratique, c'est un dossier qui possède une dimension politique, mais aussi juridique. Son contenu doit ainsi reprendre exactement la position et le discours politique du territoire pour ce qui est de l'urbanisme tout en respectant l'aspect juridique.
Pour élaborer une production soignée et qui répond à toutes les exigences en matière de réglementation, il serait plus pertinent de demander les services d'avocats spécialisés comme vous le propose notre cabinet. Vous pouvez nous confier la rédaction du PADD et tous les autres documents liés au dossier. Grâce à notre expertise en tant qu'avocat en droit public, nous sommes en mesure d'intégrer les missions de rédaction juridique en respectant la législation et l'ensemble des exigences réglementaires.
Demander les services d'un avocat vous donne la garantie d'un discours pertinent, avec des contenus cohérents qui répondent aux réalités ainsi qu'aux enjeux territoriaux. La rédaction étant plutôt itérative, l'avocat en droit de l'urbanisme peut vous donner des conseils juridiques en amont et vous éclairer dans le choix des contenus qui figureront dans votre programme.
Voici les principales étapes à suivre pour arriver à la rédaction définitive :
Une première version est d'abord élaborée par les élus ou exprimée avec la participation du cabinet d'études retenu. Vous pourrez ainsi avoir un accompagnement pour orienter et cadrer le diagnostic en mettant l'accent sur les sujets à développer et les questions qu'il faut encore se poser.
Quand tout est consolidé, une véritable décision politique est esquissée et le dossier pourra être réécrit ou corrigé avec la participation d'un professionnel des aménagements urbains. À la suite du débat sur le PADD en CM et après les discussions de concertation, le dossier est amendé ou complété avant d'être arrêté par l'organe délibérant de la ville, avec le dossier de PLU au complet.
Après une enquête publique pour prendre en compte les avis du public et celui du commissaire-enquêteur l'acte peut faire l'objet d'une dernière mise au point. Ces derniers changements n'auront pas pour effet de modifier les objectifs fixés ou l'équilibre du plan. Les modifications à ce niveau peuvent être d'ordre rédactionnel afin de faciliter la lecture et la compréhension du document.
Le PADD représente ainsi une expression de la décision des élus, que notre cabinet d'avocats pourra accompagner dans sa rédaction et dans sa mise en forme. Vous pouvez nous contacter directement pour prendre rendez-vous ou pour obtenir plus d'informations sur les services proposés
Conformément à la jurisprudence applicable ainsi qu'aux dispositions légales applicables, toute Commune ayant approuvé son PADD est fondée à opposer aux demandes de permis de construire de ses administrés, un arrêté de sursis à statuer sur sa demande.
En effet, un sursis à statuer peut être pris conformément aux dispositions de l’article L.153-11 du code de l’urbanisme : “ L' autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du PADD".
Cet article prévoit la possibilité pour l’autorité compétente de surseoir à statuer sur une demande d’autorisation en cas d’élaboration ou de révision du PLU. Le sursis à statuer est le droit pour le Maire de ne pas rendre de suite une décision, cela signifie qu’il va mettre en attente votre demande d’autorisation d’urbanisme. Il ne rejette pas votre demande mais simplement met votre dossier en attente.
Toutefois, deux conditions doivent être réunies :
Pour justifier un sursis à statuer, l’opération envisagée doit être de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan.
En effet, un sursis à statuer peut être opposé sur les demandes d’autorisation dès lors que le projet est de nature à compromettre l’exécution du futur plan (CE, 13 avril 2005, n°259805), c’est-à-dire qu’il empêche de mettre en œuvre une option générale, un choix stratégique de ce plan.
Il convient de rappeler que pour opposer un sursis à statuer, il suffit pas que le projet ne soit pas strictement conforme aux règles du futur PLU pour qu’il soit regardé comme de nature à compromettre l’exécution du plan futur, il faut que le projet « empêche de mettre une option générale, un choix stratégique de ce plan ».
En l'occurrence, afin de pouvoir opposer un sursis à statuer, en principe, la Commune doit non seulement avoir approuvé le PADD mais en outre indiquer en quoi le projet porté par le pétitionnaire serait de nature à compromettre l'exécution du nouveau PLU.
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